Improbidade Administrativa: alterações pela Lei nº 14.230/2021

Sobreveio, finalmente, a alteração da Lei nº 8.429/92, modificando substancialmente a forma de punição dos atos de improbidade administrativa – https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14230.htm.

Há tempos o Congresso Nacional pretendia uma atualização da normativa referente ao assunto, pois muitos aspectos (jurisprudencial, doutrinário, social) que a criaram notadamente se modificaram. Nada mais lógica e correta sua devida atualização.

De início, pode-se constatar a relevante alteração instituída pela Lei nº 14.230/2021, relativa à necessária presença do elemento volitivo para que sejam configuradas e punidas as hipóteses das condutas ímprobas – §§ 1º a 3º da nova redação do artigo 1º da Lei nº 8.429/92.

Ou seja, foi excluída da tipicidade dos novos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 a conduta culposa. De certa forma, essa restrição, a princípio, dá mais segurança para apontar quais atos deverão ser punidos com o rigor da mencionada Lei e, principalmente, com os ditames constitucionais do § 4º do art. 37 da Constituição Federal.

Sobre a propositura da ação houve, a meu ver, um regresso: apenas o Ministério Público pode encabeçar a iniciativa perante o Poder Judiciário (novo caput do art. 17). Soa estranho porque o titular do direito material (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e demais pessoas jurídicas) dependerá do Parquet para obter eventual reparação e punição aos agentes praticantes da improbidade.

Nas ações em andamento e propostas por outras pessoas que não o Ministério Público, este deverá, no prazo de um ano, declarar interesse na continuidade dos processos em andamento, inclusive em grau de recurso, sob pena de extinção.

Sobre a legitimidade passiva, houve alteração importante no que se refere à exclusão de responsabilidade dos representantes de pessoas jurídicas na responsabilização de atos de improbidade – § 1º do novo artigo 3º da Lei nº 8.429/92.

Empresas sucessoras de outras que tenham praticado ato de improbidade administrativa terão a responsabilidade limitada “à obrigação de reparação integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido”, excluindo-se as demais sanções previstas na Lei (impedimento de contratar com o Poder Público e multa), mas excluída a hipótese de simulação ou fraude evidente. Peculiar e salutar mudança porque as demais penas são de natureza personalíssima (artigo 17-D, caput), não fazendo sentido repassá-las a pessoa distinta.

Como ressaltado anteriormente, a tipicidade dos atos de improbidade administrativa que causem enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou atentem contra os Princípios da Administração Pública tiveram vultosa alteração no que se refere à intenção de praticá-los, restringindo-se aos atos que forem concretizados mediante dolo, excluindo-se a conduta culposa ou meramente irregular (mas não ilegal). Essa opção legislativa vai ao encontro do que já vêm sendo decidido pelos tribunais.

Sobre a perda da função pública do agente político envolvido, outra alteração importante é que tal sanção somente ocorrerá em caso de, no momento de sua cominação, detenha o vínculo de mesma qualidade e natureza da época do ato ímprobo (§ 1º do art. 12). Somente na hipótese de enriquecimento ilícito e de forma excepcional, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração, o magistrado poderá estender a perda da função pública aos demais vínculos que o agente público ou político possua.

Acerca da punição da pessoa jurídica, alterações relevantes de ordem prática também ocorrem: os efeitos econômicos e sociais das sanções deverão ser consideradas, viabilizando a manutenção de suas atividades econômicas (§ 3º do art. 12).

Outrossim, eventual sanção de proibição de contratar com o Poder Público poderá extrapolar o ente público lesado, observados os impactos econômicos e sociais das sanções (§ 4º do art. 12). No meu sentir, há aparente inconstitucionalidade pelo fato de que uma sanção não pode ultrapassar a esfera do ente público prejudicado. A não ser que o ato tenha lesado mais de um (ente público).

Outra importante mudança é a dedução do ressarcimento ocorrido nas instâncias civil, criminal e administrativa que tiver os mesmos fatos quando ocorrer lesão ao patrimônio público (§ 6º do art. 12), bem como o impedimento de ocorrência de bis in idem caso a pessoa jurídica praticante da conduta ímproba já tenha sido punida ou responsabilizada por meio da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção ou Compliance).

Inovação trazida é a relativa à exigência de trânsito em julgado para a aplicação das penas previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92 e a aplicação retroativa de contagem do prazo de sanção de suspensão dos direitos políticos (§§ 9º e 10).

A indisponibilidade de bens agora se restringe ao ressarcimento do dano ao erário, excluídos os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita (§ 10 do art. 16). A indisponibilidade sobre contas bancárias passou a ser a exceção, e não mais a regra (§ 11). Essa alteração privilegia a ampla defesa e o contraditório, pois muitos acusados possuem poucos bens, inclusive com o bloqueio de contas bancárias destinadas à sua própria subsistência.

Outro pressuposto que o juiz deverá se atentar são os efeitos práticos da decisão, evitando assim a adoção de medida que seja capaz de acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos (§ 12 do artigo 16). Empresas que eventualmente sejam acusadas de improbidade administrativa e que estejam prestando serviço público a outro ente público não poderão ter seus bens bloqueados. De certa forma, essa condição condiciona a aplicação, inclsuive às cegas, do denominado princípio in dubio pro societate.

O promotor público que vier a patrocinar ação civil de improbidade administrativa sob a égide da alteração legislativa “deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria” (inciso I do § 1º do novo artigo 17 da Lei nº 8.429/92), instruindo ainda (a inicial) “com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas” (inciso I do § 1º do mesmo artigo 17 da Lei nº 8.429/92).

Essa exigência vai no sentido de se evitar ações desnecessárias, que eventualmente busquem apenas impacto na sociedade e se descuidem do cuidado devido para não incorrer em ilações evasivas e sem nexo.

Com a formação do contraditório após a vinda da contestação (que, aliás, teve seu prazo dilatado de 15 para 30 dias – § 7º do artigo 17 da Lei nº 8.429/92), o juiz “o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor” (§ 10-C do mesmo artigo 17).

Com efeito, a consequência dessa inobservância será a nulidade da decisão de mérito total ou parcial na ação de improbidade que condenar o acusado por tipo diverso daquele definido pela petição inicial (inciso I do § 10-F do artigo 17).

O inciso II do mesmo § 10-F parece desnecessário, mas se torna salutar pelo fato deste autor se cansar de constatar ações julgadas de forma antecipada, sem conferir ao acusado os justos, corretos e garantidos (constitucionalmente) contraditório e ampla defesa.

Outra previsão que não fica bem esclarecida no texto legislativo, e que certamente ensejará a intervenção da doutrina e da jurisprudência, é a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública “se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda” (§ 16 do artigo 17).

Importante inovação que encontra similitude no processo penal é a presunção de inocência do acusado: suprimiram-se a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia e a imposição de ônus da prova do réu (§ 19, incisos I e II do artigo 17).

Outra dúvida dirimida pela alteração da Lei é a vedação expressa do reexame necessário em caso de improcedência ou de extinção da ação sem resolução do mérito (inciso IV do § 19).

O tema do acordo de não persecução civil ficou mais detalhado na nova versão – artigo 17-B. A novidade é a sua celebração mediante oitiva do ente federativo lesado e a oitiva do Tribunal de Contas.

Com relação à fixação das penalidades pela sentença (art. 17-C), foram inseridos critérios objetivos que deverão ser observados, tais como indicar de forma precisa os fundamentos que demonstrem a ocorrência de ato de improbidade; as consequências práticas da decisão quando houver decisão com base em valores jurídicos abstratos; os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida, a extensão do dano, circunstâncias atenuantes e agravantes; vedação de solidariedade entre os litisconsortes passivos.

Essa inclusão certamente traz novos ares à cominação de responsabilidade aos agentes punidos, públicos ou privados. Isso evita a punição, de forma rasa, na mesma medida aos autores do ato que tenham uma participação menor, o que, infelizmente, é frequente e recorrente nas ações dessa natureza.

Eventual absolvição na esfera criminal pelos mesmos atos obsta a ação de improbidade administrativa (§ 3º do artigo 21). E “sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta Lei” (§ 5º do mesmo artigo 21).

Outra grande inovação diz respeito à prescrição (artigo 23). O prazo foi aumentado para oito anos (anteriormente eram cinco).

A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos suspende o prazo prescricional por 180 dias, voltando a correr assim que concluído ou se esgotado referido prazo (§ 1º). Foi estabelecido o prazo máximo de 365 dias para a conclusão do inquérito civil, prorrogável uma única vez por período igual. Encerrado o prazo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 dias. A Lei não estipulou eventual sanção se esgotados os prazos em questão e não for proposta a ação.

Houve a previsão de hipóteses de interrupção da prescrição, similar ao que ocorrer na ação penal (§ 4º). E, quando interrompida, o prazo prescricional se reduz pela metade – § 5º.

Diferentemente da vigência anterior, a prescrição produz os mesmos efeitos aos que concorreram para a prática do ato de improbidade, inclusive nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo (§§ 6º e 7º). Acrescentou-se, ainda, a figura da prescrição interocorrente (§ 8º).

Outra importante inclusão é a condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade por comprovada má-fé do autor. Há decisões do Poder Judiciário que condenaram o representante do Parquet que ajuizar ações manifestamente improcedentes ou com intuito de perseguição política. A inclusão legislativa apenas corrobora essa cominação, e que deverá ser a tendência.

Algumas percepções pessoais da novel legislação: a ausência de vacatio legis. As alterações atingem profundamente ambos os conteúdos (material e processual) da matéria em análise. Não há sequer disposição transitória entre a aplicação da lei anterior e a modificada.

Os dispositivos em vigor implicam, em tese, a extinção de ações em curso por atos de improbidade por conduta culposa, assim como por condenação ou absolvição criminal pelos mesmos fatos. Sentenças ou acórdãos já proferidos sem o atendimento aos critérios do artigo 17-C, incluídos pela Lei nº 14.230/2021, deverão ser anulados?

Embora as críticas surgidas na imprensa acerca da suposta impunidade estabelecida pela modificação legislativa (o que faz parte do jogo democrático e de opinião e que certamente enriquece o debate), a Lei nº 14.230/2021 trouxe evoluções e mudanças para impedir ações propostas sem indícios suficientes de autoria e materialidade sob a pecha de defesa do interesse público.

Por | 2021-11-12T16:48:45+00:00 4 de novembro de 2021|Categorias: Artigos|Tags: , |

Sobre o autor: